Przepisy prawne regulujące podział zadań i kompetencji pomiędzy samorządem terytorialnym zawarte są w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustawach samorządowych oraz ustawie kompetencyjnej. Konstytucja stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Ustala w ten sposób generalne domniemanie zadań w zakresie zadań publicznych. Oznajmujący tryb art. 163 - "wykonuje" zamiast "może wykonywać" - świadczy o nałożeniu przez ustawodawcę konstytucyjnego obowiązku działania w zakresie tych zadań. To domniemanie zadań (a nie domniemanie kompetencji) należy rozpatrywać w szerszym organizacyjnym kontekście pozostałych władz publicznych, a nie tylko pozostałej części władzy wykonawczej. Niemniej, logiczność tego domniemania została zachwiana przez postanowienia art. 146 ust. 2 Konstytucji. Racjonalne rozwiązanie tej kwestii jest możliwe jedynie wtedy, gdy się przyjmuje, że ujęte w art. 146 pojęcie polityki państwa nie jest tożsame z wykonywaniem zadań publicznych. To założenie nie wydaje się z kolei całkowicie trafne - jest to jeden z problemów, który należy rozwiązać w praktyce. Warto też zwrócić uwagę na występującą często w Konstytucji nieanalogiczność sformułowań użytych do podmiotowego przedstawiania samorządu terytorialnego i innych jednostek organizacyjnych. Podczas, gdy ekspozycji tych drugich używa się określenia organ lub organy - pierwszy określa się jako samorząd terytorialny a nie jako organ (organy) samorządu terytorialnego. Tymczasem samorząd terytorialny to w zasadzie społeczność lokalna, "ogół mieszkańców jednostki zasadniczego podziału terytorialnego". Kolejny artykuł wiąże podstawowy charakter gminy z przysługującym jej domniemaniem kompetencji wobec powiatu i województwa. Formułuje się je w sposób dosłowny przez stwierdzenie, że gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jego jednostek. Stworzono więc dla gminy silne prawa pierwszeństwa dla uspokojenia obaw przed zdominowaniem jej przez powiat. Należy zauważyć, że gmina nie jest "podstawową jednostka samorządu terytorialnego", nie jest również poprawne postanowienie, że ustawa określa "inne jednostki samorządu terytorialnego albo lokalnego i regionalnego". Gmina nie jest jednostką samorządu terytorialnego, ponieważ samorząd terytorialny nie jest całością organizacyjna podzieloną na jednostki, pozostające w jakimkolwiek stosunku organizacyjnym do tej całości. Gmina jest społecznością lokalną (wspólnota mieszkańców) na danym terytorium, wyposażona w ustrój samorządowy. Wyodrębnienie terytorialne gminy jest jednym z podstawowych elementów jej samorządności, i w tym sensie jest ona częścią (jednostką) podziału terytorialnego państwa - co jednak nie wystarcza do wyrażenia istoty samorządności lokalnej. Gmina, a także samorządowe powiat i województwo byłoby zatem ustrojową forma organizacji lokalnego życia publicznego. Właściwsze więc byłoby używanie w rozdziale VII Konstytucji określenia: gmina jest podstawową samorządowa wspólnotą terytorialną lub: gmina jest podstawową forma samorządu terytorialnego. W artykule 166 ustawodawca dzieli zadania publiczne na własne i zlecone. W porównaniu z poprzednimi regulacjami prawnymi w Konstytucji z 1997 r. zwiększono znaczenie zadań własnych. Można więc stwierdzić, że publiczne zadania służą (lub mogą służyć) zaspokajaniu potrzeb wspólnoty. Zlecenie jednostkom samorządu terytorialnego wykonywania zadań publicznych jest możliwe, jeśli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa. Zadania zlecone zostają dopuszczone jako forma fakultatywna - ustawa może zlecić. Zlecenie zadań następuje tylko w drodze ustawy, a nie np. w drodze rozporządzenia lub decyzji organu administracji rządowej. Ze względu na zakaz "handlu kompetencjami" zadania zlecone nie mogą być przekazywane w drodze umowy cywilnoprawnej. Konstytucja wprowadziła tutaj kryterium ograniczające o charakterze materialnym. Przejście z kategorii zadań własnych do zleconych wymaga spełnienia kryterium "Uzasadnionych potrzeb państwa". W każdej ustawie (i tylko ustawie) tworzącej kategorie zadań zleconych należy zawrzeć uzasadnienie, dlaczego takie odmienne określenie zadań jest konieczne i jakie potrzeby państwa uzasadniają odejście od zadań własnych. może to być np. potrzeba "dystansu organizacyjnego" i ściślejszego nadzoru w sprawach obronności. Za każdym jednak razem związek z "uzasadnionymi potrzebami państwa" będzie podlegał ocenie Trybunału Konstytucyjnego. Zadania zlecone są zdefiniowane jako "inne zadania publiczne", co oznacza, że mają lub mogą mieć związek z potrzebami wspólnoty samorządowej. Konstytucja utrzymując podział na zadania własne i zlecone daje możliwość zlecania zadań na rzecz jednostek samorządu terytorialnego i nie przewiduje możliwości odwrotnej. Oznacza to, że można uszczuplać zadania i kompetencje administracji rządowej, nie można zaś ich odejmować administracji samorządowej. Kompetencje poszczególnych jednostek form samorządu terytorialnego zostały sprecyzowane w ustawach samorządowych. Na kompetencje gminy składają się: zadania publiczne, które nie są zastrzeżone ustawami na rzecz administracji rządowej, wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, zadania własne gminy, czyli sprawy związane z zaspokojeniem potrzeb zbiorowych wspólnoty gminnej (zadania te dzielą się na obowiązkowe i fakultatywne) oraz obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, nałożonych na gminę przez ustawy, zadania takie mogą również wynikać z porozumienia gminy z organami administracji rządowej. Ponadto przepisy ustrojowe przewidują możliwość zawierania porozumień pomiędzy gminami i powiatami w sprawie przekazania gminom do wykonywania zadań i kompetencji należących do powiatu. Gmina zachowała przy tym wszystkie swoje dotychczasowe uprawnienia. Aby określić czy konkretna sprawa należy do zakresu działania gminy i czy może i powinna być rozpatrywana przez jej organy, trzeba sięgnąć do przepisów prawa materialnego. Jeżeli przepis konkretnej ustawy nie zastrzega określonej sprawy do właściwości organu pozagminnego, należy przyjąć, że pozostaje ona we właściwościach gminy. Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska; gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; lokalnego transportu zbiorowego; ochrony zdrowia; pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych; gminnego budownictwa mieszkaniowego; oświaty, w tym szkół podstawowych, przedszkoli i innych placówek oświatowo - wychowawczych; kultury, w tym bibliotek gminnych i innych placówek upowszechniania kultury; kultury fizycznej, w tym rekreacyjnych i urządzeń sportowych; targowisk i hal targowych; zieleni gminnej i zadrzewień; cmentarzy gminnych; porządku publicznego i ochrony przeciwpożarowej; utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych; zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej. Według często spotykanego poglądu, doktryny prawa administracyjnego przedstawione powyżej zadania gminy można podzielić na cztery kategorie spraw, związanych z: infrastrukturą techniczną (drogi, wodociągi, kanalizacja, lokalny transport zbiorowy, itp.); infrastrukturą społeczną (szkoły, placówki kultury, kultura fizyczna, ochrona zdrowia, opieka społeczna, itp.); porządkiem i bezpieczeństwem publicznym (ochrona przeciwpożarowa, bezpieczeństwo sanitarne, itp.) oraz ładem przestrzennym i ekologicznym (gospodarka terenami, ochrona środowiska, utylizacja odpadów, itp.). Należy pamiętać, że powyższy katalog spraw nie jest katalogiem zamkniętym, mogą się pojawiać sprawy wynikające ze szczegółowych ustaw, które także zostaną zaliczone do zadań własnych gminy. Zadania te dzielą się na zadania obowiązkowe oraz dobrowolne. O tym, które z zadań zaliczać będą się do poszczególnych kategorii, rozstrzygną ustawy regulujące każdą z wymienionych wyżej kwestii oraz ustawa o podziale kompetencji pomiędzy organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Nadzór organów państwowych nad zadaniami własnymi gminy wykonywany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. "Zadania zlecone", to zadania należące do administracji rządowej lecz wykonywane przez organy samorządu terytorialnego. Ustawa przewiduje dwa sposoby przejmowania przez gminę zadań zleconych: obowiązkowy - wynikający z ustaw szczególnych i dobrowolny - na podstawie porozumienia organów gminy z organami administracji rządowej. W obydwu przypadkach warunkiem wykonywania zadań zleconych jest zapewnienie środków finansowych przez administracje rządową. Ustawa o samorządzie gminnym wskazuje zarząd jako organ gminy do którego należy wykonywanie zadań zleconych. Wobec tego rada gminy nie wykonuje w sposób bezpośredni zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, lecz jedynie nadzoruje wykonywanie tych zadań przez zarząd. Równocześnie zarząd wykonujący zadania zlecone został poddany nadzorowi sprawowanemu na podstawie kryteriów legalności, celowości, rzetelności i gospodarności przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodę. Na podstawie powyższych uwag można wysunąć wniosek, że rozróżnienie zadań gminy na własne i zlecone ma swoje konsekwencje prawne w sposobie określania zadań, w ustanowionych kryteriach i środkach nadzoru organów administracji rządowej, w procedurze odwoławczej w stosunku do podejmowanych decyzji administracyjnych oraz w odpowiedzialności za podjęte decyzje. Zadania o charakterze lokalnym wykonywane są na dwóch poziomach - gminnym i powiatowym. Mając na uwadze domniemanie kompetencji, zastrzeżone na rzecz gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego wynikające z art. 164 Konstytucji, należy stwierdzić, że powiat będzie realizował tylko takie zadania o charakterze lokalnym, które przekraczają możliwości gminy. Stąd ustawa o samorządzie powiatowym stanowi, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie: edukacji publicznej; promocji i ochrony zdrowia; pomocy społecznej; polityki pro rodzinnej; wspierania osób niepełnosprawnych; transportu i dróg publicznych; kultury i ochrony dóbr kultury; kultury fizycznej i turystyki; geodezji i kartografii; gospodarki nieruchomościami; administracji architektoniczno - budowlanej; gospodarki wodnej; ochrony środowiska i przyrody; rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego; porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli; ochrony przeciwpowodziowej, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska; przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy; ochrony praw konsumenta; utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych; obronności; promocji powiatu; współpracy z organizacjami pozarządowymi. Do zakresu działania powiatu należy również wykonywanie zadań powiatowych służb, inspekcji i straży. Ustawy mogą określać inne zadania powiatu oraz mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat. Zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin. Powiat może zawierać z organami administracji rządowej porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej. Ponadto ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat. Zadania te tradycyjnie nazywane są zadaniami zleconymi. W ustawie o samorządzie powiatowym przyjęto więc koncepcję wyczerpującego wyliczenia zadań powiatu, bowiem zastosowania "klauzuli generalnej" nie było możliwe. Wyliczenie to ma charakter przedmiotowy, gdyż konkretne kompetencje organów powiatu wynikają z przepisów administracyjnego prawa materialnego, głównie z tzw. ustaw kompetencyjnych. Generalnie można stwierdzić, że na podstawie art. 24 pkt. 4 ustawy kompetencyjnej możemy wyróżnić cztery kategorie zadań powiatu (także województwa). Pierwsze trzy kategorie stanowią zadania administracji rządowej, które między sobą nie różnią się charakterem prawnym, ale sposobem przekazania ich jednostce samorządu terytorialnego, natomiast czwartą stanowią zadania własne, inaczej - zadania samorządowe. |
